人口是教育发展的基础，也是影响教育发展的变量。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）提出“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”。面对人口出生率的降低、城市化进程的加快、老百姓对优质教育资源的殷切期待，区域教育主政者如何应对、怎样弥补人口巨变带来的冲击？本期邀请辽宁锦州、江苏宿迁两地教育负责人谈谈他们的经验和探索。
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●特邀嘉宾
周志龙 辽宁省锦州市教育局党组书记、局长
夏 群 江苏省宿迁市教育局副局长
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主动出击，从“有学上”到“上好学”
中国教师报：随着人口出生率的降低，就您观察，这给您所在区域教育带来哪些影响和改变？
夏群：2012年以来宿迁市人口出生率持续下降，我们已切身感受到出生人口持续减少对教育格局带来的影响。
一方面学龄人口减少。宿迁市学前教育在园幼儿数已从2016年最高峰的22.31万人下降到目前的12.92万人，过去5年小学一年级新生数量下降了近35%，这直接导致大多数幼儿园和部分农村小学面临生源不足的问题，幼儿园和小学阶段硬件设施、教师队伍面临“过剩”压力，教育资源有效配置面临新挑战。
另一方面“小班化”教学正从愿景逐步走向现实。除部分城区热点学校外，此前生源高峰期的学校超规模办学问题正逐步缓解，学校的班级规模逐渐缩小，这为实施更加个性化的教学提供了可能。另外，人口出生率降低催生了新的教育需求，如老年人教育、家庭教育等领域逐渐兴起，成为教育产业新的增长点。
周志龙：人口出生率的降低对锦州市小规模学校发展影响较大。随着城镇化进程的加速，农村人口大量向城镇迁移，锦州地区小规模学校面临严峻的生源困境，部分学校甚至走到了“空校”的边缘。如今，锦州市共有农村小规模学校103所，在校学生5062人、教职工1848人，生师比为2.74：1，远高于现行教师配备标准，特别是小规模学校教师富余情况明显。同时，虽然生源变少，即使不足百人的学校按照百人拨付公用经费，但学校除了保证正常运转的办公经费、教师培训费等，还得承担取暖、校车运行等费用，致使学校经费捉襟见肘。
中国教师报：面对这种影响和改变，您所在区域采取哪些举措进行应对？
周志龙：妥善安置农村小规模学校富余教师是当前推进义务教育优质均衡发展亟待解决的问题。在保证教学工作正常开展的前提下，锦州市探索为每位富余教师提供“能力—意愿—需求”三种安置路径，让教师职业生命二次绽放。
一是依据能力，转岗到紧缺学科学段或行政岗位。小规模学校出现富余教师时，依据教师能力进行跨学科、跨学段、跨部门转岗安置。
二是尊重意愿，投身援疆援藏或对外交流。选拔具备先进教育理念和过硬教学能力的富余教师赴新疆、西藏等地区开展援教或对外交流工作，实现优质教育资源共享。支教经历在职称评审、评优评先等方面酌情优先考虑。
三是回应需求，将小规模学校富余教师提前分流安置。根据城区热点学校和新兴学校的专业需求，县（市）区教育行政部门把安置富余教师作为补充热点、新兴学校师资的重要手段，保证热点、新兴学校师资得到及时补充，同时减少小规模学校撤并带来的师资安置压力。
夏群：针对人口出生率降低带来的新情况新问题，宿迁市的应对思路是从被动收缩转向主动优化、从规模扩张转向内涵提升、从资源固化转向灵活盘活，努力实现区域教育从“有学上”到“上好学”的历史性跨越。
一方面建立出生人口和学龄人口数据库，对未来5—10年在校生数进行精准推测，建立学位需求预测和预警机制。宿迁市已于2018年、2024年两次开展基础教育设施布局规划编制工作。另一方面自2020年以来，宿迁市大力推进农村教学点“撤并+提升”工程，全市原199所农村教学点撤并166所，闲置校舍用于青少年活动基地、老年活动中心等。2022年市政府出台《宿迁市“一老一小”整体解决方案》，对今后三年幼儿园托育服务工作作出安排部署，具备条件的农村幼儿园均应开办托班。
同时，积极主动防范办学风险。加强对民办园办园评估和监测预警，指导各地摸排60人以下规模幼儿园名单，“一园一案”重点跟踪。对于面临停办的民办园依法依规有序终止办园，组织好幼儿分流安置，维护好教师的合法权益。
应对变量，从“不均衡”到“全面优”
中国教师报：两位谈到因为人口减少，一些地方乡村学校教师出现过剩的现象，相比之下城市学校教师存在不足情况，如何打破这种不平衡？
周志龙：锦州市着力推进市县（区）域内教师交流调剂，加大教职工编制统筹配置和区域内调整力度，打破校际壁垒。同时，在教师交流工作中探索“教师银行”试点，县级教育行政部门统一将富余教师纳入“教师银行”；县域内学校根据教师缺口从“教师银行”中择优用人。“教师银行”实施“积分制”，将富余教师流动服务年限与职称评聘、评优挂钩。
夏群：在生源下滑的大背景下，教师队伍资源优化调配是一项战略性工程。目前，宿迁市生师比与教育现代化的指标仍有差距，在总量上尚未出现过剩。在遵循标准校额、标准班额的基础上，进一步推动义务教育优质均衡发展，师资仍有增量需求。
在城乡师资配备上主要采取以下措施：一是推动学科优化。过去一段时间，音体美教师特别是乡村学校配备不齐，宿迁市鼓励乡村教师挖潜兴趣培养体艺等特长，督促有专长的教师考取相关教师资格证后进行转岗使用。
二是推动紧缺型学科转岗。心理健康、劳动教育、家庭教育等专业教师缺乏，宿迁市采取专业学历进修、考相关资格证定额报销、职称晋级优先等方式，既有效化解紧缺型学科需求，也在一定程度上缓解职称晋级瓶颈。对在职教师新取得教师资格证且转岗到紧缺学科或更高学段的，一次性给予5000元补助。
三是推动城乡、学段优化流动。近年来，宿迁市生源高峰期逐渐由初中转向高中，2028年高中生源进入峰值。为此，各地小学原则上不再新招聘教师，初中从严控制指标，高中有计划补充紧缺型学科教师。一方面小学、初中具有高中教师资格的通过选调方式，其中有高中任教经历的通过调动方式进入高中任教，鼓励初中教师考取高中教师资格证、小学教师考取初中教师资格证，加大学段优化力度。其中，乡村学校教师优先安排。跨学段学科流动教师在申报中级、高级职称时，任现职以来的工作业绩可以连续计算。另一方面每年暑期城区学校面向乡村学校定向选调，优化城乡教师配备，防止乡村骨干教师过度流失。
中国教师报：一方面是人口出生率的降低，另一方面是乡村人口向城市涌入，这一出一进加剧了城乡教育发展不均衡，如何平衡城乡教育发展？
周志龙：锦州市健全以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。全市中小学共成立了以传统优质学校为集团主校的97个教育集团，先后两批建立了20个市、县、乡、村一体化学校发展联盟，义务教育学校集团化办学实现100%全覆盖。2024年，黑山县、凌河区顺利通过国家县域义务教育优质均衡发展省级评估验收。其中，黑山县是较规划提前3年完成创建任务的县，也是全省已通过评估验收的县（市、区）中人口和学校数量较多的县。
夏群：在人口出生率下降的大背景下，乡村人口向城市流动进一步加剧了乡村学校生源减少，而不少优质生源流向城区学校，乡村学校吸引力更加弱化。解决城乡发展不均衡，乡村学校应该为转型探路、为育人探路。为此，宿迁市着力建设乡村活力校园，规范上下学时间、开足音体美劳心等课程、推行“215行动”等，让学生有充分时间活动、充足时间睡眠、拓展机会参与劳动，让乡村孩子从内心喜欢校园。之所以建设乡村活力校园，是基于乡村学校在学生数、功能室、师资相对充足的现实条件，鼓励各校先行先试。
城市学校开展集团化办学，通过“城区热点校+乡村中心校+农村办学点”层层带动，在管理、队伍、教研、育人四个方面深度融合，实现以城带乡全覆盖。教育集团的设置可较好破解体制机制障碍，努力实现乡村学校“校区化”，也为城区热点校拓展办学空间，实现城乡教育的双赢。
着眼未来，从“补短板”到“扬长处”
中国教师报：《纲要》提出“办好必要的乡村小规模学校”，但面对优质资源缺乏、家长支持不足等实际，您所在区域采取哪些举措办好小规模学校？
周志龙：我们着力推动小规模学校由“小而散”迈向“美而优”，让教育的光芒照向每一个角落。
在学龄人口监测上下功夫。探索建立小规模学校的“学龄人口”管理动态数据库，根据监测数据将乡村小规模学校划分为撤并型、过渡型、建设型三种类型：撤并型学校着力优化资源配置、整合教育资源；过渡型学校着力提升教学水平；建设型学校着力建设力度。
在优化师资配置上下功夫。探索完善教师编制测算标准与调配机制，适当降低生师比，对小规模学校以生师比与班师比相结合的方式精准核算教师编制，优化各学段培养补充与富余教师转岗分流等措施，域内教师资源统一调配使用。同时，健全优质师资共享机制，实施域内学校集团化、学区化、联盟式管理，促进教师资源在更大范围内合理配置和使用。
夏群：办好必要的乡村小规模学校是义务教育优质均衡发展的重要一环。基于宿迁是平原且交通便捷的现实情况，经过充分论证，目前全市保留12个农村教学点。农村教学点全部与乡镇中心校一体化管理，优先纳入“薄改工程”，整体办学条件高于乡村学校平均水平。在师资配备上，优先安排乡村定向师范生，乡镇中心校骨干教师通过任期制循环委派，同时市县教研员采取定点挂钩，确保乡村教学点办学质量。
中国教师报：《纲要》提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”。这种管理体制对解决人口问题有哪些作用，您所在区域有哪些探索？
周志龙：“市县结合”的管理体制优化了市县教育管理职能划分，打破了传统“以县为主”的体制局限，有利于强化市级教育行政部门作用，推进教育治理现代化，扩大薄弱学校资源供给。锦州市从三方面进行探索。
探索资源调配“一盘棋”。建立市级统筹的基础教育资源配置规划，实现用地、资金、设备的跨县域智能调配。针对农村人口出生率下降和流动性大的实际，不断盘活全市资源存量，扩大增量，基础设施由保障基本运转向扩大优质资源转变。
探索师资建设“双驱动”。一是实施数据驱动。市县两级教育行政部门联动、统筹、安排教师招聘、培训、交流轮岗等工作，建立县区教师人才数据库，根据学校需求合理安排教师资源，推动师资均衡分布。二是实施制度驱动。加强城乡学校共同体制度建设，做好义务教育市县乡村一体化发展学校联盟建设工作，引导优秀教师向薄弱学校流动。
探索健全管理“三机制”。建立沟通协调机制，市县两级定期召开教育工作联席会议，商讨基础教育发展重大问题，制定政策措施和解决方案；建立监督评估机制，加强对“市县结合”基础教育管理体制运行情况的监督检查，定期评估教育资源调配、师资队伍建设、教育质量提升等工作，确保落实到位；建立经费保障机制，明确市县两级政府在基础教育经费投入中的责任，确保教育经费按时足额到位。同时，加强监管，提高使用效益。
夏群：“市县结合”的基础教育管理体制在一定程度上利于落实教育资源动态调配机制，集约资源、高效使用。同时，也利于加强基础教育统筹管理，但需要进一步细化，着力打破条块管理的体制制约。
在统筹管理上，拟率先在普通高中管理上破题。2025年初，宿迁市委组织部、宿迁市教育局联合开展专题调研，着眼于推动县中振兴，加快构建“中心城区+3县”四个板块联动发展、竞相发展的机制，在坚持普通高中按区域招生基础上，推动市中、县中校级领导干部统筹使用、跨板块交流，选优建强高中管理队伍。
在教研联动上，中心城区各功能区在行政管理上相对独立，教研力量薄弱，难以有效开展教科研活动。为此，市教研室同时挂“中心城区协同教研中心”，发挥牵头统筹作用，依托两个建制区教研室力量协同作战，统一中心城区义务教育教科研工作，既加强建制区教研质量，又补齐功能区教研工作短板，实现资源集约利用。同时，市教研室可调剂更多力量、时间、精力统筹全市高中教科研工作，进一步聚焦主责主业，提升工作质效。
中国教师报：今年是“十四五”收官年，也是谋划“十五五”的重要节点，《纲要》提出“加强近期和中长期教育资源统筹配置”。着眼当下，面向未来，您所在区域还有哪些必须解决的问题，下一步还有哪些打算？
周志龙：锦州是教育大市，但不是教育强市，教育改革发展还面临一些困难和问题。为推进锦州市由教育大市向教育强市迈进，努力办好人民满意的教育，我们提出并实施了“123421”教育高质量发展战略：紧紧围绕“建设教育强市，打造区域教育高地，确保锦州教育位列全省第一方阵”的目标；抢抓东北振兴和锦州建设区域中心城市的两个机遇；做好质量提升、教育赋能、教育惠民“三篇文章”；打好“义务教育优质均衡发展评估验收”“教育城建设”“红色研学基地建设”“优质教育资源引进”四个攻坚战；守住校园安全和教育稳定两条底线；强化党的建设，为教育高质量发展提供坚强政治保障。
夏群：当前，在学前教育与小学阶段生源规模缩减、教育资源逐步富余的背景下，宿迁市初中及高中阶段仍面临学位供给紧张的现实压力，教育资源配置的结构性矛盾依然突出。“十五五”期间，一是“一县（区）一案”编制教育设施布局专项规划并定期修编，加强基础教育资源近中远期的系统研究；二是通过新改扩建学校、挖潜扩容存量优质学校、盘活闲置资源、举办综合高中班等方式增加普通高中学位供给；三是配置育幼服务资源，支持幼儿园资源向下延伸，推动停办幼儿园资源重组。
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